Verfassungsrechtler Naseef Naeem über sein neues Buch »Der Staat und seine Fundamente in den arabischen Republiken«, die Fallstricke des europäischen Demokratieverständnisses, und warum man die Regierungen des Nahen Ostens beim Wort nehmen sollte.
zenith: Herr Naeem, Sie haben sich in Ihrem neuen Buch die Verfassungen der arabischen Republiken angeschaut – und machen das Jahr 2005 als entscheidenden Wendepunkt aus. Warum?
Naseef Naeem: Nach dem Irakkrieg gab sich der Irak eine föderale Verfassung und baute seine staatlichen Institutionen neu auf. Das brachte mich dazu, mich mit dem neuen irakischen Föderalismus in meiner Dissertation auseinanderzusetzen. Und im Sudan schlossen der Norden und der Süden ein Abkommen, das das Verhältnis zwischen beiden damaligen Landesteilen stark veränderte und einen neuartigen Verfassungsprozess in Gang setzte. Bis auf die Entwicklung in beiden Staaten befanden sich die Verfassungsprozesse in der arabischen Welt ja in einer Art Koma. Als ich 2009 mit dem nun vorliegenden Buch anfing, wollte ich analysieren, wie sich diese zwei Entwicklungen auf andere arabische Länder auswirken könnten.
Dann kam der Arabische Frühling 2011.
Es ging da ja um weit mehr als nur Proteste. Die Ereignisse von 2011 erschütterten die arabischen Republiken in ihren Fundamenten. Als Verfassungsrechtler ist das hochinteressant. Die Auswirkungen von 2011 führten zu einer solch tiefgreifenden Disruption, dass wir zumindest ein paar Mal nachdenken sollten, bevor wir den Begriff »Staat« im Hinblick auf den arabischen Raum überhaupt noch verwenden. Ich denke da an Syrien, an Libyen, oder an Jemen. Es erscheint mir durchaus offen, ob in unserem Zeitalter der Zerfallserscheinungen jeglicher Ordnungsformen Staatlichkeit, wir sie kennen, langfristig als institutionalisierte Organisationsform von Gesellschaften erhalten bleibt. Jedoch bleibt die verfassungsrechtliche Frage nach der Gestaltung von Staaten bis dahin die Schlüsselfrage.
»Die irakischen Verfassungsväter entschieden sich für eine parlamentarische Demokratie; mancher mag einfügen: deutscher Prägung. Ein Novum in der arabischen Welt«
Welche Gemeinsamkeiten haben Sie zwischen den Verfassungen der arabischen Republiken gefunden?
In allen Verfassungen spiegelt sich ihre Entstehungsgeschichte. Die arabischen Verfassungen sind häufig in einem aggressiven und revolutionären Ton verfasst. Sie propagieren einen starken, männlichen Staat. Zudem gehen sie nicht vom Individuum aus, sondern zeigen ein kollektives Staatsverständnis. Solche Denkstrukturen prägen.
Warum gewichten so viele Verfassungen in der Region das Kollektiv höher als das Individuum?
Entscheidender ist: Die von mir analysierten staatlichen Strukturen sind häufig labil. Die Verfassungen sind somit in erster Linie als Garantie für den Machterhalt der Verfassungsgebenden konzipiert. Die Interessen der Bürgerinnen und Bürger sind dabei nachrangig.
Inwieweit sind die arabischen Verfassungen auf die herrschenden Personen zugeschnitten?
Bisher orientierten sich arabische Verfassungsgeber stark an dem Vorbild der fünften Republik von 1958 in Frankreich. Charles De Gaulle schnitt die Verfassung damals stark auf sich zu. Nach der Unabhängigkeit übernahmen insbesondere die vormalig französischen Kolonien dieses Modell mit einer starken Exekutive, die nach Belieben schalten und walten konnte. Ausnahmen wie die konfessionell geprägte libanesische Verfassung bestätigen die Regel.
In welche Kategorie fällt das Beispiel Irak, das Sie ja seit 2005 eingehend untersuchen?
Die irakischen Verfassungsväter entschieden sich für eine parlamentarische Demokratie; mancher mag einfügen: deutscher Prägung. Ein Novum in der arabischen Welt. Auch wenn die Exekutive mit Hilfe des Obersten Gerichts die Macht des Parlaments seitdem etwas beschnitten hat, bleibt die Legislative dort weiterhin das stärkste Organ. Der Grund liegt darin, dass sich nach dem Irakkrieg kein neues Machtzentrum herauskristallisieren konnte, sondern mehrere Machtblöcke entstanden, deren politische Arena das irakische Parlament war. Die Verfassung des Staates spiegelt also auch hier politische Entwicklungen.
»Alle Staaten, auch die arabischen, legen Wert darauf, dass ihre Entscheidungen verfassungskonform sind«
Ist ein parlamentarisches System besser dafür geeignet, die informellen Strukturen abzubilden? In post-kolonialen Staaten existieren ja häufig traditionelle Entscheidungsstrukturen, die nicht zwangsläufig institutionalisiert wurden.
In der arabischen Welt und im Westen glaubt man ja, dass politische Entscheidungen meist außerhalb der formalen staatlichen Strukturen getroffen werden. Das ist meiner Meinung aber gar nicht der Fall. Alle Staaten, auch die arabischen, legen Wert darauf, dass ihre Entscheidungen verfassungskonform sind. Als Beispiel fällt mir da die Wahl des syrischen Präsidenten im Jahr 2000 ein. Die Wahl von Baschar Al-Assad nach dem Tod seines Vaters Hafiz Al-Assad bewegte sich aus legaler Sicht penibel im Rahmen der Verfassung. Man kann kaum behaupten, dass sie informell oder geheim stattfand. Stattdessen wurde die Verfassung geändert.
Auch das ist ja ein häufiger Vorwurf an arabische Staaten: Wenn die Verfassung den staatlichen Akteuren nicht passt, wird sie passend gemacht.
Ja, aber eben unter Wahrung des formellen Rahmens der Verfassung. Es muss legal sein. Verfassungsprozesse sind eine Arena politischer Entscheidungsfindung. Sie können natürlich von Herrschenden für ihre Zwecke eingespannt werden.
Die Verfassung kann also auch Waffe sein?
Genau! Auch ausländische Akteure können übrigens sehr viel effektiver auf die Einhaltung des verfassungsrechtlichen Rahmens drängen als auf die Achtung internationaler Normen. Denn die Verfassung haben sich die Staaten ja selbst gegeben. Man sollte sie beim Wort nehmen.
Inwieweit wird Demokratie in den Verfassungen der arabischen Welt über formale Aspekte, wie die Abhaltung von Wahlen, auch mit der Wahrung von Grundrechten verbunden?
Kaum. Aus meiner Sicht liegt das Problem hierbei aber weniger in den arabischen Staaten, als in der westlichen Politikwissenschaft, die mit unklaren Begrifflichkeiten hantiert. Wir meinen in Europa mit Demokratie sehr viel mehr, als im arabischen Verfassungsrecht mit dem Begriff verbunden wird. Ich plädiere im Umgang mit der arabischen Welt also für klarere Begrifflichkeiten. Wir sollten uns auf einen formalistischen Demokratiebegriff beschränken. Das mag aus europäischer Sicht vielleicht ein Rückschritt sein, eine Grundrechtsdemokratie ist im arabischen Raum aber bisher nicht im Entstehen. Selbst in Osteuropa ist ein solches Demokratieverständnis ja teilweise umstritten.
»Die internationale Gemeinschaft sieht Föderalismus und Dezentralisierung zwar als Wundermittel, um Konflikte in der Region zu lösen. Nur so wie bisher wird das nicht funktionieren«
Können konstitutionelle Prozesse denn zumindest zur Stabilisierung beitragen?
Bis auf den Fall Tunesien ist das seit 2005 kaum geschehen. Das liegt auch daran, dass Demokratie von Verfassungsgebern in der arabischen Welt meist als die Macht der Mehrheit verstanden wird. Mit Pluralismus hat das erst einmal nichts zu tun. Das dominierende Machtverständnis in den Verfassungen der Region ist ein absolutes.
Im konstitutionellen Prozess in Tunesien wird aber nicht nur über Macht, sondern auch über Grundrechte verhandelt.
Der Bericht der »Kommission für persönlichen Freiheiten und Gleichheit« von 2018 verdient Beachtung, insbesondere weil hier eine nicht-religiöse Prägung der Grundrechte zum Tragen kommt. Dass überhaupt Themen wie die Rechte von Homosexuellen oder ein Recht auf Privatsphäre in dem offiziellen Rahmen einer staatlichen Kommission diskutiert werden, ist – unabhängig vom Ausgang – eine hochspannende Entwicklung. Dabei baut Tunesien, beispielsweise im zivilen Eherecht, aber auf eine Rechtsgeschichte auf, die ohnehin von anderen arabischen Staaten abweicht. Tunesien ist mit seinen 11 Millionen Einwohnern – das sind weniger Einwohner als ganz Kairo – zudem zu klein, um als Blaupause für die gesamte arabische Welt zu dienen.
In Politikwissenschaft und Beratungen gilt das Schlagwort der Dezentralisierung seit einiger Zeit als wichtiges Mittel für bessere Regierungsführung. Wie ist es in den Verfassungen der Region um den Föderalismus bestellt?
Die internationale Gemeinschaft sieht Föderalismus und Dezentralisierung zwar als Wundermittel, um Konflikte in der Region zu lösen. Nur so wie bisher wird das nicht funktionieren. Die Umsetzung von Föderalismus und Dezentralisierung steckt in der Region noch in den Kinderschuhen.
Im Irak hat man versucht, ein föderales System in der Verfassung zu etablieren. …
… ohne jedoch die Gestalt der föderalen Regionen zu definieren. Viele verfassungsrechtliche Fragen wurden nie beantwortet. Etwa, unter welchen materiellen Voraussetzungen sich Provinzen zu einer Region zusammenschließen können. Weder die Verfassung noch die Gesetze beantworten diese zentrale Frage – bis heute.
»Der Spielraum für Europa wird also enger – nicht zuletzt wegen der steigenden Attraktivität des chinesischen Modells«
Wäre der föderale Ansatz in der Zukunft eine Option für Syrien?
Dort wird es nochmal deutlich schwieriger werden, dezentrale Strukturen zu etablieren. Die Macht ist enorm fragmentiert, selbst innerhalb der Gebiete, die unter Kontrolle der Regierung stehen. Paradoxerweise muss man also – zumindest aus legalistischer Sicht – für eine erfolgreiche Dezentralisierung erst einmal die jeweiligen Zentralstaaten stärken. Im föderalen Nachkriegsdeutschland gab es übrigens ein Instrumentarium, das genau diesem Zweck diente: die Rahmengesetzgebung, die erst 2006 abgeschafft wurde. Eine Rahmengesetzgebung ist ein Instrument, um eine einheitliche Rechtsauffassung in den Gebieten einer Rechtsordnung zu gewährleisten.
Und nun die Gretchenfrage: Welche Rolle spielt denn die Religion in den verfassungsgebenden Prozessen der Region?
Sie ist vor allem ein wundervoller Spielball. Überspitzt lässt sich sagen, man diskutiert 11 Monate über die Religion und hat dann 11 Tage Zeit, alle weiteren Fragen zu verhandeln. Nur bleiben Diskussionen zur Religion oftmals im Ungefähren. Auch wenn es schwer ist, sollte man als Gesprächspartner immer versuchen, zu konkretisieren: Wo genau berührt die Religion welche Grundrechte? Und man sollte auf eine klare Definition drängen, wo der Verfassungsrang von religiösen Grundrechten liegt.
Welche Empfehlungen lassen sich aus Ihrer Arbeit für den Dialog mit arabischen Verfassungsrechtlern ableiten?
Der Spielraum für Europa wird also enger – nicht zuletzt wegen der steigenden Attraktivität des chinesischen Modells, das ebenfalls von einem starken Kollektiv ausgeht, und weniger vom Individuum. Es macht daher Sinn, sich im Dialog mit den Staaten der arabischen Welt stärker auf rechtliche Fragen zu konzentrieren. Die Möglichkeit, Staaten beim Wort ihrer eigenen Verfassungen zu nehmen, bietet noch ungenutzte Potentiale für europäische Außenpolitik.
Naseef Naeem, 1974 in Fairouza (Syrien) geboren, studierte Jura in Aleppo und Damaskus und spezialisierte sich auf Staats- und Verfassungsrecht. Von 1999 bis 2002 war er als selbstständiger Anwalt in Syrien tätig. 2007 wurde er an der Universität Hannover mit einer Arbeit über die irakische Verfassung promoviert. Bis Ende 2017 begleitete er im Auftrag der GIZ den Transformationsprozess im Jemen. Er ist Forschungsleiter der Beratungsgruppe zenithCouncil. Sein Buch »Der Staat und seine Fundamente in den arabischen Republiken« erschien 2019 im Deutschen Levante Verlag.
