Saudi-Arabien will seine Volkswirtschaft zukunftsfest und wettbewerbsfähig machen. Warum es wenig Sinn macht, sich dabei am Beispiel des Nachbarn am Golf zu orientieren.
Während die ursprünglich im Jahr 2016 vorgestellte Vision 2030 eine Vielzahl von wirtschaftlichen Modernisierungsinitiativen umfasst, erinnern die seitdem von Saudi-Arabien in Angriff genommenen Investitionsprojekte in hohem Maße an die Nicht-Erdöl-Wachstumsstrategie des Vorläufers Dubai. Dies gilt insbesondere für zahlreiche geplante Mega-Investitionsprojekte im saudi-arabischen Tourismussektor.
So soll Saudi-Arabien mittels Entertainmentparks und Luxusresorts zu einem Reiseziel zahlungskräftiger ausländischer Touristen aufgebaut werden. Die saudi-arabische Regierung möchte die jährliche Zahl der ausländischen Touristen bis zum Jahr 2030 auf 100 Millionen erhöhen. Im Jahr 2019 betrug die jährliche Besucherzahl rund 20 Millionen Touristen und umfasste in beträchtlichem Maße Pilgerfahrten nach Mekka.
Zur Unterstützung der heimischen Tourismusindustrie kündigte die Regierung im Juni 2021 den Aufbau einer zweiten staatlichen Fluggesellschaft an. Darüber hinaus erwarb der Staatsfonds Public Investment Fund (PIF) im April 2020 eine Minderheitsbeteiligung am Kreuzfahrtunternehmen Carnival Corporation.
Ähnlich dem Beispiel Dubais soll zudem die internationale Attraktivität des Wirtschaftsstandorts Saudi-Arabien durch den Bau hochmoderner Infrastruktur erhöht werden. Schwerpunkt hierbei ist das futuristische Stadtprojekt Neom im Nordwesten des Landes, durch welches die Regierung die Ansiedlung von innovativen Unternehmen in Saudi-Arabien befördern möchte.
Das Investitionsvolumen für Neom wird von Seiten der Regierung auf 500 Milliarden US-Dollar veranschlagt
Neom wurde als auto- und emissionsfreie Stadt konzipiert und soll in Zukunft bis zu einer Million Menschen beherbergen. Das wichtigste Fortbewegungsmittel in Neom ist eine unterirdische Hochgeschwindigkeitsbahn, die Energieversorgung der Stadt soll vollständig durch erneuerbare Energien abgedeckt werden. Das Investitionsvolumen für Neom wird von Seiten der Regierung auf 500 Milliarden US-Dollar veranschlagt und soll sowohl vom PIF als auch von privaten Investoren getragen werden.
Zwar sieht die Vision 2030 bei der Mobilisierung von Kapital für Investitionsprojekte eine wichtige Rolle für inländische und ausländische Investoren aus dem Privatsektor vor. Allerdings entfällt bis dato ein Großteil der Projekte auf staatsnahe Investoren wie den PIF oder das staatliche Erdölunternehmen Saudi Aramco. Die Zuflüsse ausländischer Direktinvestitionen fielen in den vergangenen Jahren deutlich geringer aus als ursprünglich erwartet.
Der PIF kündigte im Januar 2021 für die Jahre 2021-2025 Gesamtinvestitionen in Höhe von 200 Milliarden US-Dollar an. Dies entspricht hohen 25 Prozent des Bruttoinlandproduktes im Jahr 2020. Im März 2021 wurde zudem das Partner-Programm »Shareek« vorgestellt, in dessen Rahmen saudi-arabische Unternehmen innerhalb der kommenden zehn Jahren Investitionen im Gesamtwert von 5 Billionen saudi-arabischen Riyal oder 190 Prozent des BIP 2020 tätigen sollen. Dem staatlichen Erdölunternehmen Saudi Aramco kommt innerhalb dieses Investitionsprogramms eine hohe Bedeutung zu.
Die zentrale Bedeutung von staatlichen Akteuren ist nicht überraschend. Eine solch fundamentale volkswirtschaftliche Transformation benötigt zweifelsohne hohe staatliche Investitionen sowohl in die Infrastruktur als auch in den Aufbau von Produktionskapazitäten in Wachstumsbranchen.
Allerdings stellt ein hohes Investitionsvolumen keine hinreichende Bedingung für einen Erfolg der Diversifizierungsbemühungen dar, sondern muss von einem tiefgreifenden volkswirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wandel begleitet werden. Der langfristige Erfolg der Vision 2030 hängt hierbei in hohem Maße von zwei Faktoren ab.
Ein Großteil der saudi-arabischen Beschäftigten arbeitet im öffentlichen Sektor zu vergleichsweise hohen Löhnen
So erfordert eine nachhaltige Diversifizierung Saudi-Arabiens einen starken Anstieg der Nicht-Erdöl-Einnahmen innerhalb des Staatshaushaltes, um den langfristig zu erwartenden Rückgang von Öleinnahmen kompensieren zu können. Darüber hinaus ist ein struktureller Wandel auf dem Arbeitsmarkt unabdingbar, welcher weiterhin in hohem Maße von rentierstaatlichen Strukturen gekennzeichnet wird.
So arbeitet ein Großteil der saudi-arabischen Beschäftigten im öffentlichen Sektor zu vergleichsweise hohen Löhnen – eine hohe Belastung für den saudi-arabischen Staatshaushalt. Eine starke Segmentierung des saudi-arabischen Arbeitsmarktes zwischen dem öffentlichen und dem Privatsektor hemmt zudem einen strukturellen Wandel der Beschäftigungsverhältnisse hin zu einer größeren Bedeutung von zukunftsträchtigen Branchen.
Die Schwierigkeiten, einen nachhaltigen Wandel in diesen beiden Bereichen anzustoßen, zeigen sich auch in den Nicht-Erdöl-Wachstumserfahrungen des VAE-Emirats Dubai. Zwar führte das investitionsgetriebene Wachstum dort zu einem sehr starken Wachstum diverser Nicht-Erdöl-Branchen, darunter Handel, Tourismus, Finanzdienstleistungen, Immobilien- und Bauwirtschaft. Die Bevölkerungszahl Dubais verzehnfachte sich seit Mitte der 1980er Jahre infolge des starken Zuzugs von ausländischen Arbeitskräften.
Allerdings führte der Nicht-Erdöl-Boom Dubais aufgrund seiner Niedrigsteuerpolitik nur zu einem begrenzten Anstieg der Staatseinahmen. Im Jahr 2019 beliefen sich die Gesamteinnahmen der Regierung Dubais auf vergleichsweise niedrige 14 Prozent des BIP und liegen damit deutlich unter dem Vergleichswert für Saudi-Arabien (31 Prozent) und der OECD-Staaten (41 Prozent).
Dubais Wachstumsstrategie bietet keine geeignete Blaupause für Saudi-Arabien
Darüber hinaus löste das starke Beschäftigungswachstum Dubais keinen strukturellen Wandel der Beschäftigungsverhältnisse von Staatsbürgern aus. Ebenso wie in anderen Golfstaaten arbeitet ein Großteil der emiratischen Bevölkerung Dubais weiterhin im öffentlichen Sektor zu überdurchschnittlich hohen Löhnen. Die Beibehaltung eines rentierstaatlichen Arbeitsmarktes ist für einen Stadtstaat wie Dubai mit einer kleinen inländischen Bevölkerung auch in einem Post-Erdöl-Zeitalter verkraftbar.
Dies gilt jedoch nicht für das deutlich bevölkerungsreichere Saudi-Arabien. Während sich die Staatsausgaben für Gehälter im öffentlichen Sektor in Dubai im Jahr 2019 auf 4 Prozent des BIP beliefen, lag dieser Wert in Saudi-Arabien bei deutlich höheren 17 Prozent des BIP. Die Nicht-Erdöl-Wachstumsstrategie Dubais bietet daher keine geeignete Blaupause für die Diversifizierungsbemühungen Saudi-Arabiens.
Die saudi-arabische Regierung ist sich der Schwierigkeit bewusst, Saudi-Arabien für ein Post-Erdöl-Zeitalter zu rüsten. So wurde die Zuständigkeit für Projekte der Vision 2030 im staatlichen »Rat für Wirtschafts- und Entwicklungsfragen« zentralisiert, um eine schnelle Umsetzung zu gewährleisten.
Darüber hinaus wurde das Reformtempo seit Bekanntgabe der Vision 2030 deutlich erhöht. Im Januar 2018 setzte die saudi-arabische Regierung der weitgehenden Steuerfreiheit des Landes ein Ende und führte erstmals eine Mehrwertsteuer in Höhe von 5 Prozent ein. Darüber hinaus trugen gesellschaftliche Liberalisierungen wie das Ende des Fahrverbots für Frauen Mitte 2018 zu einer steigenden Erwerbstätigkeit von saudi-arabischen Frauen im Privatsektor bei.
Ausgleichszahlungen zur Beilegung von Korruptionsverfahren können nicht als dauerhafte Einnahmequelle angesehen werden
Bei näherer Betrachtung zeigt sich jedoch, dass der Weg zu einem nachhaltigen Wandel der Volkswirtschaft noch weit ist. Dies gilt insbesondere für die Generierung neuer Einnahmequellen im Staatshaushalt und das Aufbrechen von rentierstaatlichen Beschäftigungsstrukturen auf dem Arbeitsmarkt.
Die Staatseinnahmen Saudi-Arabiens hängen weiterhin in hohem Maße vom Erdölexport ab. Obwohl der Ölpreis infolge der Corona-Pandemie zwischenzeitlich einbrach, entfielen im Jahr 2020 noch 53 Prozent der staatlichen Gesamteinnahmen auf Erdöleinnahmen, 2019 waren es 64 Prozent.
Zwar konnten die Nichterdöleinnahmen des Staates durch verschiedene fiskalpolitische Maßnahmen von 166 Milliarden Riyal im Jahr 2015 auf 369 Milliarden Riyal im Jahr 2020 gesteigert werden. Sie bleiben derzeit jedoch noch deutlich unter dem Zielwert der Vision 2030, welche für das Jahr 2030 ein Gesamtvolumen von 1.000 Milliarden Riyal anpeilt.
Die wichtigste Maßnahme zur Steigerung der staatlichen Nichterdöleinnahmen sind bis dato die oben erwähnte Einführung einer Mehrwertsteuer im Januar 2018 sowie die Verdreifachung des Mehrwertsteuersatzes von 5 Prozent auf nunmehr 15 Prozent im Juli 2020. Im Hinblick auf den Anstieg der Nicht-Erdöl-Staatseinnahmen ist zudem anzumerken, dass der Staatshaushalt in den vergangenen drei Jahren von hohen Sondereinnahmen aus Ausgleichszahlungen zur Beilegung von Korruptionsverfahren profitierte, die jedoch nicht als dauerhafte Einnahmequelle angesehen werden können.
Die Verdreifachung des Mehrwertsteuersatzes im Juli 2020 zog Kritik von Unternehmen und Bürgern nach sich
Diese Korruptionsverfahren resultierten in erster Linie aus der Verhaftung von zahlreichen saudi-arabischen Geschäftsleuten, darunter Mitglieder der Königsfamilie, im Riader Hotel Ritz Carlton im November 2017. Ende des Jahres 2020 bezifferte der saudi-arabische Kronprinz Muhammad Bin Salman (MBS) den Gesamtwert der aus diesen Korruptionsverfahren resultierenden staatlichen Mehreinnahmen auf 247 Milliarden Riyal (umgerechnet 66 Milliarden US-Dollar) in den Jahren 2018 bis 2020.
Eine nachhaltige Reduzierung der Abhängigkeit von Erdöleinnahmen im Staatshaushalt würde eine deutlich höhere Besteuerung insbesondere von Einkommen und Unternehmensgewinnen erfordern. Es scheint jedoch fraglich, ob Steuererhöhungen in diesem Ausmaß durchsetzbar sind. So wäre die erstmalige Einführung einer Einkommensteuer innenpolitisch sehr unpopulär. Das machte schon die Verdreifachung des Mehrwertsteuersatzes im Juli 2020 deutlich, die Kritik von Unternehmen und Bürgern nach sich zog.
In der Folge kündigte MBS im Sommer die Rücknahme dieser Steuererhöhung innerhalb der nächsten fünf Jahre an und schloss die Einführung einer Einkommensteuer aus. Der Spielraum der Regierung für Erhöhungen bei Unternehmenssteuern wird hingegen durch die Konkurrenz zu regionalen Niedrigsteuerstandorten wie Dubai und Doha begrenzt. Dies gilt zum einen für die Anwerbung internationaler Unternehmen und zum anderen für einheimische Nicht-Erdöl-Wachstumsbranchen wie den Tourismus, die einem hohen internationalen Preiswettbewerb ausgesetzt sind.
Auch die Reform des Arbeitsmarktes bedeutet für die Regierung eine wirtschaftspolitische Herausforderung. Der Arbeitsmarkt in Saudi-Arabien weist weiterhin eine starke Segmentierung zwischen dem öffentlichen und dem Privatsektor auf. 55 Prozent der saudi-arabischen Erwerbstätigen arbeiteten im Juni 2021 im öffentlichen Sektor. Dagegen ist der Privatsektor in hohem Maße auf ausländische Geringverdiener angewiesen.
Suadi-Arabiens Beschäftigungspolitik ist dauerhaft nicht mehr tragbar
Die Beschäftigung von Staatsbürgern im öffentlichen Sektor zu vergleichsweise hohen Löhnen war in den vergangenen Jahrzehnten ein wichtiges Kennzeichen der saudi-arabischen Regierungspolitik. Diese Beschäftigungspolitik trug zu einer hohen innenpolitischen Stabilität bei, ist jedoch angesichts der hohen Defizite im Staatshaushalt in den vergangenen Jahren sowie des Bevölkerungswachstums in Saudi-Arabien dauerhaft nicht mehr tragbar. Die Arbeitslosenquote unter saudi-arabischen Staatsbürgern lag im Juni 2021 bei 11,3 Prozent.
Die saudi-arabische Regierung setzte in den vergangenen Jahren verschiedene Maßnahmen zur Steigerung der Erwerbstätigkeit im Privatsektor um. So wurde eine Zusatzabgabe auf die Gehälter von Ausländern im Privatsektor erhoben, um die Gehaltsunterschiede zwischen Einheimischen und Ausländern zu verringern. Zudem wurden Beschäftigungsquoten für saudi-arabische Staatsbürger in einzelnen Branchen erlassen.
Trotz dieser Maßnahmen fiel der Beschäftigungszuwachs von Inländern im Privatsektor bisher lediglich moderat aus. Zwar stieg die Erwerbstätigkeit von saudi-arabischen Frauen im Privatsektor merklich an, wenngleich von einem sehr niedrigen Niveau. Die Anzahl der männlichen saudi-arabischen Erwerbstätigen erhöhte sich in den vergangenen Jahren jedoch nicht.
Die Gesamtzahl der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnisse von saudi-arabischen Arbeitsnehmern im Privatsektor stieg in den vergangenen fünf Jahren um insgesamt 120.000 Stellen an. Diese Zuwächse sind jedoch angesichts einer Gesamtzahl von gegenwärtig rund 4,2 Millionen inländischen Arbeitnehmern nicht ausreichend, um einen strukturellen Wandel auf dem Arbeitsmarkt einzuleiten.
Die geplanten Entertainmentparks und Luxusresorts in Saudi-Arabien stünden in direkter Konkurrenz zu ähnlichen Tourismusangeboten in Dubai, Abu Dhabi und Katar
Ein wichtiges strukturelles Problem auf dem saudi-arabischen Arbeitsmarkt sind weiterhin die hohen Lohnunterschiede zwischen inländischen und ausländischen Beschäftigten. Trotz der oben erwähnten Einführung einer Zusatzabgabe auf die Gehälter von Ausländern lag der durchschnittliche Monatslohn bei saudi-arabischen Staatsbürgern im Juni 2021 mit umgerechnet 2.801 US-Dollar weiterhin deutlich oberhalb des Durchschnittslohns von ausländischen Beschäftigten (1.092 US-Dollar).
Darüber hinaus senkt das vergleichsweise hohe Lohnniveau bei saudi-arabischen Beschäftigten die Bereitschaft von Unternehmen im Privatsektor, Staatsbürger einzustellen. Dies gilt insbesondere für Unternehmen in arbeitsintensiven Wirtschaftszweigen wie dem Tourismussektor, deren internationale Wettbewerbsfähigkeit in hohem Maße durch die Höhe ihrer Lohnkosten bestimmt wird.
Die geplanten Entertainmentparks und Luxusresorts in Saudi-Arabien stünden hierbei in direkter Konkurrenz zu ähnlichen Tourismusangeboten in Dubai, Abu Dhabi und Katar, die jedoch in erster Linie billige Arbeitskräfte aus dem Ausland beschäftigen. Angesichts der niedrigen Personalkosten in diesen Konkurrenzstandorten erscheint es fraglich, ob die geplanten Megainvestitionen in den saudi-arabischen Tourismussektor bei dem gegenwärtigen Lohnniveau zu einem starken Anstieg der Beschäftigung von Inländern beitragen werden.
Ein struktureller Wandel auf dem Arbeitsmarkt ist jedoch auch abhängig von stärkeren Investitionsanreizen für Unternehmen in Sektoren, die eine breite Beschäftigung von saudischen Staatsbürgern zulassen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund der bisherigen Investitionsbooms in den arabischen Golfstaaten. So führte der starke Anstieg von Nicht-Erdöl-Investitionen während der 1970er und 2000er Jahre in allen arabischen Golfstaaten in erster Linie zu einem starken Anstieg der Beschäftigung von ausländischen Arbeitnehmern.
Investitionen in innovativen Zukunftsbranchen üben bis dato nur geringe Impulse auf die inländischen Arbeitsmärkte der arabischen Golfstaaten aus
Im Gegensatz zu verschiedenen ost- und südostasiatischen Ländern löste das investitionsgetriebene Beschäftigungswachstum in den Nicht-Erdöl-Sektoren jedoch keinen strukturellen Wandel der Beschäftigungsverhältnisse von Inländern aus. Der Hauptgrund hierfür ist, dass die Investitionen insbesondere in Sektoren erfolgten, die einen hohen Bedarf an billigen Arbeitskräften aufweisen und damit als Beschäftigungsmotor für Inländer ungeeignet erscheinen.
Dies gilt insbesondere für Megainvestitionen in der Bau- und Immobilienwirtschaft und dem Ausbau der Standorte zu Logistik-Drehkreuzen für Luftverkehr und Seehandel. Die hohe Investitionstätigkeit in diesen Sektoren kann hierbei auch auf die nahezu unbegrenzte Verfügbarkeit billiger ausländischer Arbeitskräfte zurückgeführt werden. Für Unternehmen erhöht das den Anreiz, sich auf Tätigkeiten zu spezialisieren, die einen hohen Arbeitseinsatz an geringfügig qualifizierten Arbeitsnehmern erfordern.
Angesichts der weiterhin hohen Unterschiede sowohl bei Löhnen als auch Arbeitnehmerrechten von In- und Ausländern erscheint es unwahrscheinlich, dass ein zukünftiger Wachstumsschub in diesen Sektoren die Nachfrage von Unternehmen nach inländischen Arbeitskräften signifikant erhöhen würde.
Darüber hinaus übten Investitionen in innovativen Zukunftsbranchen bis dato nur geringe Impulse auf die inländischen Arbeitsmärkte der arabischen Golfstaaten aus. Der Bedarf an hochqualifizierten Arbeitskräften wurde hierbei in erster Linie durch die Anwerbung ausländischer Fachkräfte abgedeckt. Der Aufbau von Produktionskapazitäten in diesen Branchen führte daher nur in sehr begrenztem Maße zu einer Verbesserung des Qualifizierungsniveaus inländischer Arbeitnehmer.
Yesenn El-Radhi arbeitet als Länderanalyst für verschiedene Staaten des Nahen Ostens bei der Ratingagentur Capital Intelligence Ratings.
