Baut Ahmad Al-Scharaa Syrien nach Gutdünken um, oder dienen seine Reformen dem Gemeinwohl? Ein Blick auf Gerichte, Lokalverwaltungen und Unternehmen gibt darüber Aufschluss.
Seit dem Sturz des Regimes hat Syriens Staatsordnung institutionell und personell an Struktur gewonnen. Diese Entwicklung ist zunächst weder gut noch schlecht, sondern als Tatsache neu entstandener Organe und Institutionen zu verstehen. Sie manifestiert sich vor allem durch die am 13. März 2025 erlassene verfassungsrechtliche Erklärung sowie die dazugehörigen Gründungsdokumente aus dem gleichen Jahr, darunter insbesondere die »Siegesdeklaration« vom 29. Januar und das Abschlussdokument der Konferenz des Nationalen Dialogs vom 25. Februar. Diese bildet die juristische Grundlage für die Ernennung von Ahmad Al-Scharaa zum Übergangspräsidenten. Auf Basis dieser Erklärung ernannte er seine Minister in Form von Staatssekretären. Somit formt die neue Verfassungsordnung zumindest für die Übergangszeit ein Präsidialsystem.
Die Institutionalisierung der Legislative steht hingegen noch aus. Zwar wurde der Volksrat, das Parlament, am 5. Oktober 2025 indirekt gewählt, seine Arbeit hat er jedoch noch nicht aufgenommen. Seit seiner Ernennung im Januar 2025 regiert der Übergangspräsident somit uneingeschränkt. Die Judikative arbeitete zu Beginn nur schleppend und je nach Region unterschiedlich effizient; viele Verfahren wurden zunächst vertagt. Mittlerweile scheinen die Gerichte ihre Arbeit jedoch wieder aufgenommen zu haben. Dennoch werden nur selten Urteile gefällt, obwohl es Richter gibt und die Strukturen und Zuständigkeiten der Gerichte weitgehend erhalten geblieben sind.
Von Beginn an hat die siegreiche Hayat Tahrir Al-Scham (HTS) der Justiz ihren Stempel aufgedrückt, indem sie in jedem Justizpalast einen Vertreter aus ihren Reihen als Leiter eingesetzt hat. In der Anfangsphase waren das meist religiöse Würdenträger. Nach und nach wurden diese jedoch durch ausgebildete Richter ersetzt. Diese sollen die Arbeit der Gerichte auf Grundlage religiöser Normen über wachen. In der Praxis beschränkt sich ihre Intervention jedoch meist auf die Frage, ob gegen eine Person ermittelt oder Anklage erhoben werden soll.
Auch im Personalbereich der Justiz hat es spürbare Veränderungen gegeben. Einige Richter, insbesondere jene, die am »Antiterror-Gericht« des Assad-Regimes tätig waren, wurden entlassen. Richter, die vom alten Regime wegen ihrer Unterstützung der Revolution abgesetzt worden waren, kehrten hingegen in ihre Ämter zurück. Zahlreiche Posten, nicht nur an den Revisions- und Berufungsgerichten, sondern auch bei den Staatsanwaltschaften und bei den Untersuchungsrichtern, wurden neu besetzt. Gleichzeitig sind einige Richter zwar weiterhin im Justizdienst angestellt, bekommen aber keine neuen Fälle mehr zugewiesen.
Seit seiner Ernennung im Januar 2025 regiert der Übergangspräsident als alleiniger Kopf der Exekutive
Die Sicherheitsdienste wurden abgeschafft, also auch die dort Beschäftigten entlassen. Die Polizeikräfte hingegen wurden neu aufgebaut. Nach und nach sind jedoch einige Angehörige der alten Polizeikräfte wieder in den Dienst gestellt worden. In der Verwaltung hat sich dagegen kaum etwas verändert. Die Beamten und Angestellten wurden zunächst zwangsweise freigestellt, kehrten aber später zumeist auf ihre Posten zurück. Die größten personellen Veränderungen in den Amtsstuben betreffen die Führungspositionen, die von den neuen Machthabern überwiegend mit Loyalisten besetzt wurden. Zudem wurde – ähnlich wie in der Justiz – in fast jeder Behörde ein Aufseher eingesetzt, der der HTS entstammt oder ihr nahesteht.
Zwischen den einzelnen Ministerien sind deutliche Unterschiede in der Personalpolitik zu erkennen. In einigen Ressorts wurden mehr Mitarbeiter entlassen als in anderen. Neben den sicherheitsrelevanten Ministerien für Inneres und Verteidigung gilt das insbesondere für den Gesundheitssektor, wo die Lage weiterhin unübersichtlich bleibt. Entscheidungen über Entlassungen oder Neueinstellungen werden nur teilweise schriftlich dokumentiert.
Klar ist: In diesem Bereich waren bereits unter dem alten Regime erhebliche Unregelmäßigkeiten bei der Personalgewinnung weitverbreitet. Viele Personen sind angestellt, obwohl ihre Arbeitskraft gar nicht benötigt wird. Das stellt die neue Administration vor eine Herausforderung: Einerseits ist es schwierig, Menschen zu entlassen. Andererseits ist es ebenso problematisch, sie weiter zu beschäftigen, obwohl für ihre Arbeit kein Bedarf besteht. Die Lösung dieses Problems gehört zu den zentralen administrativen Herausforderungen der Übergangszeit.
Zusammengefasst lässt sich festhalten: Die neue Staatsordnung hat auf allen Ebenen eine eigene Dynamik entwickelt. Klar ist, dass die verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Strukturen sowie die administrative und gerichtliche Institutionalisierung mitsamt den personellen Ressourcen sowohl strukturell als auch verfahrensmäßig eng miteinander verflochten sind.
Mit der Einnahme von Damaskus durch die HTS hat in Syrien ein neues Kapitel begonnen. Das Assad-Regime, das über Jahrzehnte von einem alawitischen Machtzirkel geprägt war, wurde zugunsten einer sunnitischen Bewegung gestürzt, die ideologisch stark vom dschihadistischen Salafismus beeinflusst ist. Neben religiösen Minderheiten wie Christen, Ismailiten und Drusen waren auch Sunniten am Assad-Regime beteiligt.
Sie trugen maßgeblich zum Fortbestand und zur wirtschaftlichen Stabilität des Systems bei. Dennoch war von Beginn an klar, dass nach dem Sturz des Regimes zwei Grundsätze gelten sollten: Erstens darf in Syrien nie wieder ein auf der Herrschaft einer Minderheit beruhendes Regime entstehen, und zweitens soll die sunnitische Mehrheitsgesellschaft künftig die staatliche Ordnung dominieren.
Diese Dominanz zeigt sich deutlich in der Zusammensetzung der Führungsriege um Ahmad Al-Scharaa, im Militär und verschiedenen Gremien, etwa in der Kommission zur Ausarbeitung der verfassungsrechtlichen Erklärung und den beiden Übergangskabinetten von Dezember 2024 und März 2025. Auffällig ist, dass eine geografische Allianz aus Idlib und Deir Al-Zur die Führungspositionen innerhalb dieser Strukturen dominiert. Dies hängt eng mit der Entstehungsgeschichte der HTS zusammen, die ursprünglich aus der Nusra-Front hervorging, die sich zunächst in Deir Al-Zur etabliert hatte und erst später nach Idlib umsiedelte.
Auch die Bürokratie in Syrien hat unter dem Assad-Regime erheblich gelitten. Viele qualifizierte Verwaltungsbeamte und Angestellte haben das Land verlassen. Gleichzeitig höhlte der ständige politische und geheimdienstliche Druck den Staatsapparat aus, sodass dieser seine Funktion als unabhängige und neutrale Institution bereits vor dem Regimewechsel eingebüßt hatte. Dieses Erbe machte es den neuen Machthabern nahezu unmöglich, kurzfristig eine effiziente Verwaltung zu formen. Durch die Besetzung der leitenden Posten mit Loyalisten wurde die Arbeit der Beamten zusätzlich erschwert Viel Verwaltungswissen ist verloren gegangen, da erfahrene Angestellte entweder nicht mehr in Entscheidungspositionen sind oder sich zurückhalten, um Konflikte mit den von der HTS unterstützten Führungsebenen zu vermeiden.
Der Handel basiert im Wesentlichen auf Warenströmen aus der nordsyrischen Provinz Idlib in andere Landesteile
Bemerkenswert ist, dass manche Verwaltungsentscheidungen, denen jede rechtliche Grundlage fehlt, zunehmend mit religiösen oder moralischen Begründungen versehen werden – etwa im Sinne von »Glauben«, »Vertrauen« oder »Redlichkeit«. Dadurch verliert die Verwaltung ihre rationale Grundlage und wird anfällig für Willkür und Entscheidungen auf Grundlage persönlicher Loyalitäten. Nach fast 14 Jahren Krieg ist Syrien geografisch, gesellschaftlich und politisch tief gespalten.
Als das Assad-Regime im Dezember 2024 gestürzt wurde, war die Einheit der drei grundlegenden Staatselemente – Volk, Territorium und Staatsgewalt – kaum noch gegeben. Zwischen den Regionen bestehen heute erhebliche Unterschiede. Idlib etwa hat sich völlig anders entwickelt als andere Landesteile. Ähnliches gilt für Nordostsyrien, das unter der Kontrolle der Demokratischen Kräfte Syriens (SDF) steht. Auch Suweida hat sich in den letzten vier bis fünf Jahren zunehmend von Damaskus gelöst, nachdem die Hauptstadt versucht hatte, die Region im Süden durch wirtschaftliche Isolation in die Unterwerfung zu zwingen.
Unter den neuen Machthabern hat sich die Fragmentierung vertieft. Insbesondere die Angriffe von Sicherheitskräften und Milizen auf Drusen in Suweida im Juli 2025 haben den Wunsch der dortigen Bevölkerung nach Unabhängigkeit verstärkt. Solche Ereignisse – ebenso wie die Angriffe auf alawitische Gemeinschaften im März 2025 und der Selbstmordanschlag in der griechisch-orthodoxen Kirche in Damaskus – vertiefen die ohnehin tiefen gesellschaftlichen Gräben. Gleichzeitig versucht die Regierung in Damaskus, die Spannungen mit den Kurden in Nordostsyrien durch das am 10. März geschlossene Verständigungsabkommen zu entschärfen. Ziel war es, die SDF-Streitkräfte und ihre Verwaltung in die Strukturen des neuen syrischen Staates zu integrieren.
Die Verhandlungen sind jedoch bislang ergebnislos geblieben. Im Umland von Aleppo hingegen häufen sich bewaffnete Zusammenstöße zwischen Regierungstruppen und SDF Einheiten. Die Fragmentierung der staatlichen Elemente Volk und Territorium erstreckt sich somit auch auf Nordostsyrien. Darüber hinaus zeigt sich die Spaltung auch im dritten Element des Staates, der Staatsgewalt. Auf syrischem Territorium haben sich mehrere voneinander getrennte Machtzentren und konkurrierende Formen staatlicher Autorität herausgebildet. Seit der Machtübernahme ist die neue Phase des syrischen Staates von einem hohen Maß an Unklarheit geprägt.
Die neue Ordnung steht damit zwischen institutionellem Aufbau und politischer Selbstfindung
Von Beginn an war nicht ersichtlich, welche Machtstrukturen im Verhältnis zwischen der HTS und den übrigen Milizen bestehen, geschweige denn, wer innerhalb dieses Gefüges tatsächlich die Führung innehat. Diese Frage ist bis heute unbeantwortet, insbesondere im Zusammenhang mit den Angriffen auf die Alawiten an der Küste und die Drusen in Suweida. Es herrschte weitgehende Ungewissheit darüber, wer innerhalb der neuen Administration welche Befehle gegeben hat und weshalb bestimmte Sicherheitskräfte und Milizen handelten, mordeten, vergewaltigten und plünderten.
Auch in der syrischen Privatwirtschaft geht es intransparent zu. Der Handel besteht im Wesentlichen aus Lieferungen aus der von der HTS dominierten Provinz Idlib in den Rest Syriens, wobei unklar bleibt, wer beteiligt ist und wie die Geschäfte abgeschlossen werden. Zugleich hat sich nach dem Regimewechsel die Bargeldwirtschaft massiv ausgeweitet, da die neue Administration den Umtausch ausländischer Währungen ohne Beschränkungen erlaubt. So kann Geld nahezu an jeder Straßenecke gewechselt werden. In den Filialen der Zentralbank war das früher unmöglich – mit der Begründung, dass Devisenbestände nicht vorhanden seien. Erst später wurden private Wechselinstitute zugelassen und zertifiziert. Sowohl die Straßenhändler als auch die lizenzierten Institute unterliegen heute zwar formell staatlicher Kontrolle, doch bleibt unklar, wo die umgetauschten Devisen landen.
Wenn ein derart ineffizienter Staatsapparat zugleich ideologisch homogen erscheint, treten die Schwächen einer solchen Ordnung zwangsläufig zutage. Es handelt sich jedoch um typische Erscheinungen einer Übergangsphase, wie sie häufig nach dem Zusammenbruch stark zentralisierter Regime zu beobachten sind. Der neuen Ordnung stehen ein institutioneller Aufbau und politische Selbstfindung bevor.
In der Zwischenzeit versucht der Staat, seine Schwächen durch Machtdemonstrationen zu kaschieren. Beispiele dafür sind die Gewaltexzesse einzelner Einheiten und verbündeter Milizen in der Küstenregion im März 2025 sowie in Suweida im Juli desselben Jahres, aber auch die wiederkehrenden Gefechte mit SDF-Einheiten im Umland von Aleppo. All dies verdeutlicht das Bemühen, staatliche Stärke zu inszenieren. Selbst in der Verwaltung zeigt sich ein solches Verhalten in Form übermäßiger Bürokratisierung: Bürger sehen sich mit sinnlosen Dokumentationspflichten konfrontiert, und selbst einfache Fälle wie die rechtliche Klärung der Situation ehemaliger Angehöriger der Sicherheitsdienste, die sich nichts zuschulden kommen ließen, werden unnötig verkompliziert. Dennoch bleibt die grundlegende Schwäche des Staates offensichtlich. Er vermag sie nicht durch autoritäres Auftreten zu überdecken, sondern macht sie dadurch nur sichtbarer.
Eine administrative Dezentralisierung könnte den Provinzen und Gemeinden erweiterte Kompetenzen einräumen
Von der Endphase des Assad-Regimes bis in die Gegenwart prägen widersprüchliche Strukturen und Entwicklungen Syriens Staatsordnung. Sie gehen zu Lasten des Gemeinwohls. Es scheint daher notwendig, die sunnitische Vorherrschaft durch eine breitere gesellschaftliche und konfessionelle Beteiligung an den staatlichen Institutionen zu ersetzen. Ebenso müssen hegemoniale Machtpraktiken durch verantwortungsbewusstes Regierungshandeln ersetzt werden. Ein stabiler Staat muss solide, effizient und transparent sein. Seine Entscheidungen müssen nachvollziehbar und seine Institutionen berechenbar sein.
Die territoriale Zersplitterung Syriens stellt nach wie vor die zentrale Herausforderung für die staatliche Ordnung und ihre drei konstituierenden Elemente dar: Volk, Territorium und Staatsgewalt. Der Umgang mit der Selbstverwaltung im Nordosten des Landes, der neuen Situation in Suweida und den Entwicklungen in den alawitischen Küstenregionen wird die Substanz des syrischen Staates nachhaltig prägen – im Positiven wie im Negativen. Die neue Administration steht somit vor der grundlegenden Frage, ob es nicht an der Zeit ist, die überkommene zentralistische Tradition Syriens zu überdenken. Eine tiefgreifende politische Dezentralisierung – etwa in Form von Föderalismus oder Regionalismus – erscheint in einem Land dieser Größe jedoch schwierig, kostenintensiv und wenig populär. Syrien ist schlicht zu klein und zu fragil für ein komplexes System paralleler legislativer, exekutiver und judikativer Ebenen.
Eine realistische Lösung könnte in einer administrativen Dezentralisierung liegen, die den Provinzen und Gemeinden erweiterte verwaltungstechnische und finanzielle Kompetenzen einräumt, ohne die staatliche Einheit zu gefährden. Die Verteilung von Zuständigkeiten und Ressourcen sollte dabei Gegenstand offener Verhandlungen zwischen den politischen Akteuren sein. Entscheidend ist, dass diese Gespräche in einer sachlichen Atmosphäre geführt werden, in der konkrete Modelle erarbeitet und auf ihre Umsetzbarkeit geprüft werden. Als Grundlage für solche Verhandlungen kann das Gesetz zur Lokalverwaltung Nr. 107 aus dem Jahr 2011 dienen.
Im Kern verfolgt dieses Gesetz das Ziel, den stark ausgeprägten Zentralismus der syrischen Verwaltung zu überwinden. Es soll die Zuständigkeiten zwischen Zentralregierung, Provinzen und Gemeinden klarer abgrenzen, die Befugnisse der lokalen Organe – insbesondere der Provinz- und Gemeinderäte – ausweiten, die Mitwirkung der Bevölkerung an lokalen Entscheidungsprozessen stärken und die finanziellen Handlungsspielräume der Gebietskörperschaften verbessern. Damit könnte dieses Gesetz sogar die Basis für ein modernes, ausbalanciertes und administrativ dezentralisiertes Verwaltungssystem in Syrien bilden.
Dr. Naseef Naeem ist Staats- und Verfassungsrechtler, Fellow der Candid Foundation, Forschungsleiter von Zenith Council und Autor des Buches »Der Staat und seine Fundamente in den Arabischen Republiken«.
